第三節　清代台灣地區林務

康熙22年（1683），清廷既得台灣納入版圖，設台灣府隸之於福建省，府治在今台南市，下轄台灣（附廓）、諸羅、鳳山三縣；次年（1684）撤大陸沿海遷界之令，但對台灣嚴行禁渡及封山之政，復頒制以鄭氏官私田園悉為民業，並限人限區發給墾照，准予墾殖。雍正元年（1723），台灣向北增設彰化縣以期北進。

台灣府初隸於福建巡撫，由台廈兵備道統轄，台政則由台灣知府主掌，關於全台武備則由鎮台總兵帥率，駐地均在今台南市。台廈兵備道衙門置道台一人，承福建巡撫之命統理全台及廈門之政務、軍務、司法及財政，屬員若干人，分擔吏房（人事）、戶房（稅務、墾務）、禮房（教育）、兵房（驛傳、兵衛）、刑房（刑事）、工房（建設）、承發房（庶務）等單位業務。台灣府衙置知府一人，綜理管內行政、司法及財政，屬員若干人，分擔吏房、戶房、禮房、兵房、刑房、工房、承發房，以及庫房（府庫）、糧總科（賦課、軍糧）等單位業務。乾隆31年（1766），台灣府設南北路理番同知，北路駐彰化，南路駐台南，由台灣海防同知兼任；海防同知相當於副知府，職司港口出入船舶之查察，兼督諸縣司法、警察事務，核發商船漁舟執照及外洋護照。

各縣首長稱知縣，綜理管內行政、司法、財政、自治、教育、警察一切事務；縣衙屬員若干人，分掌吏房、戶房（賦課、墾荒、救恤）、禮房、兵房、刑房、工房、承發房、庫房（餉租、縣庫、出納）等單位業務。台灣森林副產物之鹿皮產銷，於荷、鄭時期盛極；入清後就衰，鹿場多已闢為良田，惟於內山捕獵，各「番社」仍以鹿皮或獐皮折替餉銀，每張交官變價折銀2錢4分（0.24兩銀），其時知府年俸銀62兩餘（潤年加銀5.1兩餘），知縣年俸銀 27.47兩（潤年加銀2.3兩餘）；一般工役丁卒年餉概為6兩（潤年加銀0.5兩），月餉0.5兩約當鹿皮2張。

康熙29年（1690），清廷准奏福建全台戰船勻派各道、府監修，台澎92艘應由台灣道、府分派19艘，餘73艘仍歸派福建；於是台灣始設船廠，採伐內山樟樹以為材料，於是始有官方伐木，但未幾仍全歸福建修造。雍正3年（1725），閩浙總督愛新覺羅滿保奏准台澎戰船仍於台灣設廠，開辦軍工料館；於是沿山樟樹概歸官有，南之恒春、北之淡水，各設軍工料館，委諸匠首，而匠首於伐樟之外得私自就山熬腦，獨攬其利（按台灣內山伐樟熬腦為小灶腦術，乾隆年間已經盛行）。官府造船所需樟木惟「內山」原住民處所有之，必委土生仔（漢人贅於「生番」所生兒）導引始可獲得；漢人入山採樟，多以日用品與山工銀向原住民換取採樟權宜。按清代稱本島西部為前山或山前，東部為後山或山後，淺山為外山，深山為內山。

宜蘭縣志載：官府製造水師巡洋船艦，前設軍工廠（料館），其所需材料多取給於內山原始森林；造船軍需木材例歸官方給資採辦由人民依額承攬，乃有軍工匠首名目（今可稱之為大組頭），為官督民辦方式（今可稱之為工資單價承辦）。當年台灣道監修船艦，其桅舵樟木由內山採辦謂之奉憲（官差），其非因軍工採料者視為偷透（今可稱之為盜伐盜運）。觀察史實，當年軍工料館造船購料，兼辦腦務，由道府縣假手於丁胥（基層公務人員），丁胥復藉匠首所獲熬腦之利（默許副業）以資貼補，料匠（伐木工人）則在料首（組頭）之下受重重剝削，維生艱難。又當年人民入山作業，官廳設有隘寮藉資保護，以隘租或伙食支付隘丁防衛工資；此等史實，說明官營伐木如何由官督民辦逐漸演變，而啟民營伐木之契機。

道光5年（1825），台北之艋舺（萬華）亦開軍工料館兼辦腦務，（今台北市龍山區華西街一帶有料館里，民國 70 年以前稱寶斗里，78年以後併青山里）內山所熬樟腦都歸所收，而後配出不得私售，但私伐私熬私售者從未稍戢。咸豐、同治年間（1851－74），樟腦產銷盛極一時，初由外商取得經銷權利，美、英、法、普（德）各國洋行分享台灣樟腦之利，在鴉片戰爭前二年（1838），英商已至淡水以鴉片換取樟腦；鴉片戰爭後二十年（1860），清廷開放安平、淡水二港，又三年（1863）再開高雄、基隆二港。同治2年（1863），台灣兵備道陳懋烈奉准將樟腦收購權歸官，將艋舺軍工料館改為腦館，竹塹、後　、大甲等地設置小館；為此中外糾紛時起，繼1840年鴉片戰爭之後而有1868年樟腦紛爭（Contest of camphor )之役。結果清廷屈辱求和，廢止腦館官辦，外商恢復自由入出山區，又造成濫伐濫製，腦價大跌，且腦館廢而隘丁撤，山地不寧，出草頻繁死傷狼藉，伐樟熬腦竟成畏途。同治9年（1870）間樟腦出口總量達224萬磅，光緒11年（1885）間僅得400磅。同治5年（1866），左宗棠開設福建船政局，8年（1869）福州馬尾造船廠成立，光緒元年（1875）以後台灣造船廠分別裁併。

十九世紀中葉（1840－60年代），台灣米糖產業因平原土地開發已近飽和，而閩粵移民不斷湧進，道光25年（1846）閩浙總督劉韻珂奏議：台灣號稱殷富，開闢則地利較溥，他如木料、茶葉、樟腦、藥材等物（均森林產物），為數更屬不少，通商惠工足以興利；台灣森林主副產物之重要性，首度獲當年最高行政長官之肯定。踵隨北部茶、腦二業之發展，在其生產或集散之地區崛起許多新興市鎮，如石碇、深坑、大溪、三峽、關西、竹東、南庄、苗栗、大湖、三義、卓蘭、東勢、南投、集集等，另於宜蘭、汐止、松山、新浦、中港、新竹等地，雖其開發較早，亦因茶腦之轉運而更趨繁榮；此等市鎮，數十百年後多為山林管理機構（站所）之駐點。同治6年（1867），地方官在蘇澳建立一蒸汽動力之鋸木廠，採製木料運供福州船塢建造之所需，蘇澳因以繁榮一時。同治7－8年（1868－69），宜蘭內山大南澳地區有英、普洋人勾結當地勢力，強行開堡伐木之事凡三見，伐木侵墾之外復私典煤山、偷販樟腦、暗種鴉片，經府縣衙門交涉取締而撤離，為首見之涉外林政案件。

同治13年（1874），欽差大臣沈葆楨以日人屠牡丹社之役，奏請福建巡撫移駐台灣,並建議開山「撫番」、經營新邑；光緒元年（1875），清廷撤淡水同知而改設台北府，轄淡水、新竹、宜蘭 3 縣及基隆廳，於台東地區置海防同知,並令福建巡撫冬春駐台、夏秋駐閩，復詔除漢民渡台及入山之禁制（1684－1875）。同年（1875）因台灣兵備道夏獻綸之建議，為開闢卑南、秀姑巒、歧萊、恒春及埔里社等地區，奏准設立招墾局，並於廈門、汕頭、香港設立分局，招攬閩粵民眾入台大事墾殖，復分兵南中北三路開通後山之道，北路由蘇澳迄花蓮，中路由竹山迄玉里，南路由恒春迄台東；因此移民日至，伐木治田，每遭「番害」（連橫撰台灣通史撫墾志）。

光緒3年（1877），福建巡撫丁日昌處理前此開山「撫番」之善後事宜：除近海官山及「各番」耕種之力所不能及者聽（漢）民開墾外，其餘附社山田樹木應各歸「番」，地方民人不准將「該番」所有占為己業。同年（1877）清廷准各社鹿皮餉銀全免，以紓民困，台灣林業史曾居重要地位之鹿皮產業自此退出舞台。光緒5年（1879），因兵備道張夢元之議而裁撤招墾局，以其經費（墾民旅費、口糧、農具、耕牛、種籽等之支應）浩繁，而收效未宏，乃改委民招民墾。此時墾山作茶園（始於嘉慶初年即十九世紀之始）成為台灣北部外山林地破壞之一大因素，英駐淡水領事官向其國會報告（1877）：「年復一年，漢人不斷向山區開發，一山占過一山，砍下了樹，種下了茶」。丁日昌整頓稅收,開發農林礦業如煤炭、硫磺、茶葉、樟腦等，奏評茶品有云：「現評茶品以拳山、石碇諸堡所產為佳，山高露重味甘也；金包里、雞籠、三貂等地所產為劣，山多產煤、近海味鹹也」。

茶葉與樟腦都為山產；咸豐年間（1850－61）英商約翰都德（ John Dodd ）為樟腦業務來台,發現台灣茶葉有前途,遂於同治5年（1866）試辦收購茶葉，並由福建安溪採辦茶苗，貸付農民資金獎勵栽培，拓地日廣。當時台產茶葉均為粗製毛茶，須運往福州或廈門精製。同治7年（1868），約翰都德在台北艋舺首設精製茶場，延聘福州技師精焙烏龍茶，為台灣精製茶葉之濫觴。次年（1869），兩艘快船（clipper）載運2,131擔（127,860 公斤）台灣茶葉直航紐約，此後台灣烏龍茶在歐美占有一席之地，有人且將茶葉依綠茶、烏龍、紅茶分類，以烏龍為半發酵茶之代表；台產半發酵茶尚有包種、鐵觀音等，其半發酵之程度亦自有差，主要產地在台灣北部外山地區（淺山），闢林而得。日人據台初期之1900年，統計茶園總面積27,434.70甲（26.609公頃），年產茶葉乾重600萬公斤。

光緒7年（1881），台灣兵備道劉璈派員查勘新開「理番」道路，並議定「撫番」事宜；同年，清廷以劉銘傳為福建巡撫而專駐台灣，於是大興新政，築鐵路、通航運、辦清賦、闢山林、開礦產、振工商、建學堂、蓄軍實，次第施行。林政方面，光緒8年（1882）告示、嚴禁各處居民恃強入山抽籐或採取各項森林副產物，以照顧「番黎」生業，可謂為一項森林保護及山地保留政策。

光緒10年（1884）5 月，法軍犯台，占基隆、澎湖，朝廷詔任劉銘傳為督辦台灣軍務大臣；次年（1885）3 月事定，台灣分省脫離福建，劉銘傳改授台灣巡撫，時為陰曆9月初5日（陽曆10月12日，另說光緒13年陰曆8月初1日為實際建省日）。於是設巡撫衙門及布政使衙門於台北，全台行政中心北移；舊道台專辦按察司法及分擔台南布政使公務，地方行政機構大幅調整：舊台灣府（1683）改為台南府，新設台灣府治於彰化縣之大墩（今屬台中市，1889 年已開始築城，1891 年劉銘傳卸任而止），合台北府（1874）為三府。新台灣府時為全台首府，轄台灣縣（彰化縣分出，本府首縣）、彰化縣、雲林縣、苗栗縣及埔里社廳；台南府轄安平縣（前台灣縣）、嘉義縣、鳳山縣、恒春縣及澎湖廳；台北府（府治設台北）轄淡水縣、新竹縣、宜蘭縣及基隆廳；省下另設台東直隸州（治瑞穗）而裁海防同知。官制，府之首長為知府，縣為知縣，州廳首長為同知。光緒20年（1894），巡撫邵友濂奏准台灣首府自彰化縣大墩移於淡水縣台北（民國45年12月起，台灣首府自台北市移駐南投縣中興新村）。

台灣建省之首年（1885）8 月，在台北大稻埕創設軍器局，並另設軍裝局而於台南設分局；翌年（1886）10 月軍器局竣工，耗資12萬圓，以記名提督劉明幹為總辦，聘任普魯士技師以製造軍械，加強台灣防務；光緒13年（1887），軍器局兼辦伐木局業務。軍器局於劉銘傳時直屬巡撫(1885-91)，邵友濂時改歸布政使司管轄（1891－94）。

光緒12年（1886）1 月，巡撫劉銘傳奏設全台撫墾總局，自兼撫墾大臣，太常寺卿林維源為幫辦大臣；總局駐淡水縣大科嵌（今桃園縣大溪鎮），分全台「番地」為南、北、東三路，設撫墾局 8 （駐大溪、東勢、埔里、三星、竹山、旗山、恒春、台東），分局 18 （駐新店、三峽、關西、五指山、南庄、大湖、馬鞍崙、大茅埔、水長流、北港、蜈蚣崙、木履 、羅東、蘇澳、隘寮、枋寮、玉里、花蓮），置隘勇、闢良田、開溝洫、伐樟熬腦,合「理番」與墾殖為一體。同年（1886）5 月，,設茶厘（厘為稅務）、礦務總局於台北。按清代台灣內山仍多密林，以林政不修，管理無術，農民占墾視伐木為當然，且漫無限制（近代學者研究，漢移民社會是定耕文化、水稻觀點，排斥林野文化與生態觀點；不無見地）。今行撫墾之制，雖規定伐木開墾者須先報局而後行，酌課賦稅，亦是相機處理，尚無定章可循，然不可謂非政府設局管理山林之始。撫墾總局初由巡撫直轄，其後改由布政使司督辦，一如軍器局之改轄。

光緒12年（1886）4 月，台灣布政使下設清賦總局於台北、台南二府治，隸之於知府，各縣、廳設清賦分局。14年（1888）10月，大部清賦外業完成，開始整理內業，訖於18年（1892）5 月裁撤；6年清丈成果,計得水田214,734甲，旱田146,713甲，各賦課有差，但山林多屬官有，除樟樹外未予管理，類皆許可墾伐。依大清開墾成例，墾戶請准墾照，其許可區域未經實測、僅有「四至」，墾戶在此範圍內幾可任意墾植建厝，然後報官丈測而候課租稅，其中途棄墾者則准銷照退業，其入山伐樟熬腦或無照私墾者則破禁追認，補稅而已。當時僅容占墾使用而無地契或權狀之授受，亦為日後產權糾葛之根源。

光緒13年（1887），劉銘傳創設伐木局由軍器局兼辦之（軍器局並兼辦硝藥局），蓋是年4月28日劉銘傳奏准興建台灣鐵路，石材及枕木皆用台產（部分枕木向福建及香港轉口購進），故特設伐木局糾工入山採取樟樹，利其豐產而耐用；出山藉溪流放送，入廠以機器切鋸，有餘則配售上海；光緒15年（1889），伐木局收入之額15萬圓。另據記載，鐵路所需石材木料由張清溪、林汝海、邱天佐等承包，人工則多藉用淮軍。光緒14年（1888），劉銘傳核定開發台灣東部（ 後山 ）應辦事宜，以其向乏磚瓦建材，擇於埤南、水尾、花蓮港 3 處設窯廠、木廠，由官招工開辦，其樹木准由原住民砍伐供售。

台灣樟腦事業於清末繼續發展,光緒13年（1887）劉銘傳既主省政，以沈應奎任布政使，為挽回樟腦權利，報准恢復官買官賣，招商經銷仍採商　之制。劉氏復奏設樟腦硫磺總局於台北府治，隸之於巡撫，而於北路之大溪、中路之彰化、南路之恒春、東路之宜蘭各設腦務局，並在南庄、三峽、新店、卓蘭、集集、埔里各地立分局。其時樟腦被發明新用途，為無煙火藥及賽璐珞製造原料，於是腦價大起，經銷各商獲利可觀。移時產銷失衡，腦價又陷低迷，各商抗議官辦專賣之聲再起，竟致清廷令撤腦務總局，產銷改歸民營，時為光緒16年（1890）。然防勇既撤，山地失寧，腦務復大損，光緒17年（1891）劉銘傳曾據報稱：台灣樟腦自光緒8年（1882）以後外山樟樹伐盡，樟腦顆粒無出。於是內外業者又請謀補救之道，乃復設隘勇而納防費，腦磺業務則改隸全台撫墾總局，仍於北部之大溪及中部之彰化設腦務稽察局，各轄分局。光緒21年（1895），腦價在香港頗有起色，該年輸出逾665萬磅，然好景不再，台灣已入於日人之手。

先清歷代，台灣林務雖稱原始，然據史實，獵鹿納皮、採樟熬腦，均為當年經貿稅收之重要資財，而船艦鐵路，所取木材實不為多；森林之破壞主由墾殖，入山搭寮、抽籐鋸板、伐木治田，為養蜂湧而至之生民，一切林政問題，均淵源於此。

先清歷代，林務並無專司機制，然荷、西時期之宣教士兼殖民官，鄭氏時之戶官、工官、承天府尹及各鎮安撫司，清代之總督、巡撫、兵備道、布政使、知府、同知、知縣、縣承、通判、典吏、巡檢等職官與其屬員,以及官辦船廠（1725－1875）、軍工料館（1725－1825－1863）、腦館（1863－68）、招墾局（1875－79）、軍器局（1885－94）、伐木局（1887－93）、全台清賦總局（1886－92）、全台撫墾總局（1886－95）、全台樟腦硫礦總局（1887－90）、腦務局（1887－90）、腦務稽察局（1891－95）等職司機構,均與台灣林務直接或間接相關；其中拓殖與林務、撫番與腦稅，日人且能吸收清代遺規。

日人初據台灣，仿清代撫墾體制，於三星、大溪、五指山、南庄、竹山、大湖、東勢、恒春、埔里、旗山、台東等 11 處，設撫墾署推行「撫番」政策，再作更始，以趨完備。台灣林業，日據（1895－）而後進入近代化之經營，其體制亦仿自歐美。台灣光復（1945－）而後，樟腦、茶葉、紙業，先後因機制調整而有土地、人員由林務機構接受，在台灣山林開發利用史上，自有其脈絡之可尋。