自然生態保育工作與社區民眾參與可行性研究

目的：

預期成果：

1. 國外成功個案，可以提供國內相關主管機構作初步參考。
2. 廣泛了解國內的矛盾和衝突現況，可由因素分析歸納出比較重要的影響因素，可作以後設置保護區或修改法規的參考。
3. 兩個個案的研究，可深入了解衝突的內涵，提出具體的建議。
4. 系統動力學的模擬，可以建立參考模式，以及為後繼研究作鋪路。

執行成果摘要：

1. 藉由各自然保護區相關利害關係人的訪查及次級資料收集，彙整各自然保護區與外在環境因子互動時可能產生的管理問題。
2. 選擇兩個特定地區，作為本研究的實證與討論樣區。其一，為高雄縣美濃鎮的黃蝶翠谷，目前環保人士、縣政府均有意將其規畫為自然保育區，惟部份地主和土地承租戶有不同的意見。其二，為達觀山自然保護區，林務局對於當地過多的旅遊人數所帶來的生態負荷，期望以限制入園人數達到保護的目標，但當地旅館業者、居民、果農與原住民不同團體份子出現不同意見與爭議。本計畫針對兩地區做深入的討論，尤其是當地居民、意見團體和主管政府單位等意見的溝通與協調部份。
3. 根據本研究所收集到的資料，歸結一個初步的衝突管理的溝通模式，以供林務局日後處理的參考。

檢討與建議：

1. 解決衝突--積極面
   1. 個案處理
      林務局在當初規劃自然保護區之時，已考慮到緩衝區之問題，例如福山植物園相對於哈盆保留區，同樣地達觀山之22棵巨木步道區相對於整個達觀山自然保護區亦是緩衝區。但由於民眾的守法問題與巨木區外的規劃已屬於林務局範圍外的業務，致使緩衝區外的問題，已影響至緩衝區甚至整體保護區之發展。
      
      且不論未來林務局所採取的經營策略，先觀察現有經營之森林遊樂區，與達觀類似問題的地區以阿里山森林遊樂區與插天山自然保留區。
      
      根據林務局的統計，85年度各森林遊樂區的遊客人數有明顯下滑，流失較少的是墾丁、阿里山及太平山，流失較多的則包括了達觀山，見表4-1（1997，聯合報）。
      
      遊客流失一方面是民營遊樂區的興起，分散了原有市場，另一方面，森林遊樂區連外道路的坍方損壞，形成民眾考慮的另一因素。其實，道路的毀損只是系統影響的表徵之一，會形成道路坍方的原因有許多，其一即是當地水土保持不良，山林開發管理不當。再者，民營遊樂區會分散市場，實因其交通方便，周邊食宿完善，整體規劃流暢，對民眾而言，充分達到休閒的目的。反觀現有森林遊樂區之經營，雖然內部森林遊憩活動宜人，但周邊食宿安排不便，攤販林立，髒亂的外圍將保護區圍起，如上巴陵地區的規劃，阿里山火車站前之商圈等，在在都會影響民眾前往之意願。
      
      表4-1 林務局八十五年森林遊樂區門票人數（1998，林務局）

      遊樂區	森林遊樂區 （門票人，數值人）	排序	較上（84）年減比率 增減比率％
      墾丁森林遊樂區	760,889	1	-4.16
      阿里山森林遊樂區	608,304	2	-32.64
      太平山森林遊樂區	288,075	3	-17.14
      達觀山森林遊樂區	168,176	6	-39.98
      藤枝森林遊樂區	18,732	15	-48.76
      內洞森林遊樂區	16,214	16	-37.51

      
      區外之土地利用程度，目前已超出當地地質環境所能負荷的地步。若做出全面重新的區域使用規劃，如圖4-1所示，已開發地區的民眾可能會引起更大的反彈。建議首先考慮如何擴大「合法」業者，合乎法規，對雙方皆是有利條件。由「非法」過度至「合法」期間，鼓勵轉型，同時對於未來區外開發之限制，應跟有關單位（公路局、桃園縣政府等）做出土地使用之溝通，嚴格取締非法山坡地開發與濫建者。林務局對於濫墾國有林地執行收回造林行動，有前例可循，以提出自訴方式，並提供擔保請求准許宣告假執行，案例是南投林管處要求丹大山區種植蔬菜的四十六名濫墾戶拆除地上物交還林務局（1996，中國時報）。
      
      當地居民生計方面，建議與農會，或自組聯合產銷班，以產地直銷的方式，計畫性供應北部地區之高山蔬果，提供當地農民另一穩定之收益。
      
      對於當地環境保護觀念之宣傳，則是林務局應多多加強之處，在巨木區原應設有解說生態館與駐站解說員，為遊客或當地民眾有個正確之說明，但目前解說站關閉，無解說員之設置，完全無法發揮應有的自然生態教育功能。除此為林務局之部分缺失外，當地林區與居民的互動略顯不足，工作站中只見已工作數十年的老巡山員，而風景收費處的解說亦顯不足。林務局的各地方管理處與工作站，實應平常就與當地社區（以及社區團體，如山地教會、環保團體、原住民團體等等）維持良好的關係，隨時利用機會進行解說與溝通，而非等到問題發生才做即時性的溝通。與社區互動的方式如以下兩種：
   • 由當地林管處或工作站之員工，若員工即是當地居民，效果更加。
   • 由有經驗之公關公司負責（採用外包方式），其優點即是由專業人才負責。
   而針對第一點就現行的人力與財力較易達成，但如何鼓勵員工從事上述的動作，建議可類似企業中的提供進修、新的教育機會、獎勵、獎金等等。 而在美濃地區部份，即因當地居民對於家鄉環境有了相當的認識，所以提出生態公園之計畫。但由於中央政府與地方單位在重大決策方面，地方完全無從著力，致使美濃黃蝶翠谷一案受阻。林務局在此方面應可適時地表達正確的資源管理經驗與意見，如同南橫快速道路欲橫跨大武山自然保護區，林務局以專業的立場，提出了反對意見。再者，林務局會同地方政府與中央溝通，對於自然資源之保育工作，林務局當以資深經營者的身份對中央提出建言，當比民間團體的四處奔走與宣告有效的許多。
2. 有效溝通--消極面
   就達觀山案例為例，由於林務局的經營決策，不能反映出民眾意願與民眾對於規畫案內的資訊不理解，結果在目的及方法產生種種對立情況，以致無法溝通，最終結果導致計畫流產。
   
   在森林經營管理的同時，需要注重森林的多種功能，但通常無法兼顧，例如自然保護區之設立與開放性森林遊憩即產生對立的情況。再根據事實環境去取決，也實難斷定何種方法是「最適化」。在與民眾溝通之時，所期望的方式是先能調解各種對立情況，再由無解的情況中，找出大家接受的折衷方案，團體達到「共識意願」（1992，楊與林）。 彼此雙方所擁有的資訊不全，同時又因為立場問題與不同的利害關係，產生對立情況嚴重，同時非理性的相對，形成意見無法交換與整合。雙方之間利益交錯，再加上沒有一個完整資訊的資料庫可以提供雙方滿意的資訊，導致溝通之失敗。 民眾要求的是短期的效益，而當局著眼於中長期甚至是永遠的成效，由此兩種觀點又可產生另一衝突。
   1. 中介人之出現 事實上，自然保育管理機構如果與社區（或利益團體）發生衝突，除了自行協調溝通外，也可邀請中介人士或中介團體代為協調。中華民國商務仲裁協會、或是鄉鎮市的各協調委員會皆可發揮功能。中華民國商務仲裁協會以目前就積極推廣仲裁的理念和辦理裁協會。這些是可以作為選擇中介人（專家學者、民意代表、社會公證人也可以作為中介人）或中介團體的參考。 與圖3-5比較，圖4-2中因為中介團體（人）之仲裁，可以間接地影響到溝通的環路，減緩了因為直接溝通引發的「結構性衝突」。經由專業仲裁人員的溝通處理，可以達到部份減低直接衝突所帶來的傷害，因而避免談判破裂。
   2. 自行協商模式 目前較具規模的協調機構當屬「公害糾紛調處委員會」，有公害糾紛處理法及其施行細則明文規定，對於調處程序說明清楚。不過自然資源管理方面，性質可能較公害糾紛複雜，但類似的協商處理程序適可以參考的。 建議林務局內部成立一性質類似的協商調處機構，專責負責林務相關環境衝突部份（中油公司內部亦有一公害處理小組，如同其模式）。當有衝突發生，專業之訓練人員與當地林管單位聯絡協調之作業，而雙方之協商條件與議程內容，建議七日之前，雙方應寄送其相關資料，以確保資訊流通。其溝通技巧於第三章已陳述，在此不做重複。